【都市圈融合发展与规划引领】东京广域首都圈构想及对我国大都市圈规划编制的启示 | 上海城市规划

本文通过对东京首都圈历版规划的回顾与比较，综述各版规划的编制背景、核心问题、应对举措及实施成效，厘清在不同时代背景下东京首都圈规划的重心和逻辑。重点对2016版《首都圈广域地方规划》进行详细解读和比较研究，提出新时期区域视野从近域都市区走向广域都市圈、规划导向从问题导向走向“问题+目标”导向、空间战略从管控为主走向功能引导、规划抓手从战略举措走向项目行动的新趋势。在此基础上，结合我国当前区域规划背景提出对我国大都市圈规划编制的启示，包括需要形成相对稳定并可动态调整的规划范围，兼顾问题与目标的战略导向，构建愿景与行动并举的技术框架，注重战略性和协同性的空间布局引导，厘清区域规划机制及保障等。

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东京首都圈规划历程回顾

从1958年至今，东京首都圈共编制了7版规划。其中前5版为《首都圈基本计划》，分别完成于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年；后2版为2009年和2016年编制完成的《首都圈广域地方规划》。

1.1  前5版东京首都圈基本计划编制与实施回顾

第1次首都圈基本计划完成于1958年，以建设管控为主要导向。第2—4次首都圈基本计划处于日本经济高速发展、人口快速扩张时期，避免人口、产业功能向东京“一极集中”成为主要目标。第5次首都圈基本计划完成于1999年，在功能“一极集中”、自然灾害威胁、老龄化严重、“空心化”显现等多元问题背景下，提出“分散型网络结构”的均衡化空间布局模式。

《第5次东京首都圈基本计划》空间结构图

第1版至第5版《首都圈基本计划》相关内容梳理

1.2  近2版东京首都圈广域地方规划背景与要点分析

2009年8月，第1版首都圈广域地方规划（2009版）制定完成。规划年限为10年，并展望至21世纪中叶，提出“问题—目标—战略—项目”的规划框架。2016年3月，最新修订的《首都圈广域地方规划》通过国土交通大臣决定，成为现行首都圈广域地方的规划建设指导性文件。“2016版规划”基本延续了“2009版规划”的规划思路，并重点突出了空间布局的理念分析及构想，增加了具体计划的支撑。

2009版及2016版《首都圈广域地方规划》相关内容梳理

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2016版首都圈广域地方规划分析

2.1  从多个视角分析首都圈面临的核心挑战

在延续历版规划对于现状问题识别的基础上，“2016版规划”更加体现问题导向型的特色，从多个视角识别东京广域首都圈规划面临的核心挑战，既重视已经明确的奥运会等大事件的影响分析，也针对福岛核泄漏等偶发性事件及潜在的自然灾害进行预警判断，还从目标回溯至今，提出东京首都圈在新技术、新变化影响下的应对挑战。

2.2  形成问题、目标与实施导向的规划框架

与以往历版规划不同，“2016版规划”逐渐明晰问题导向、目标导向、实施导向的规划框架。问题导向方面，规划首先提出防灾减灾、提升国际竞争力、应对严重老龄化社会等核心问题；目标导向方面，规划通过分析都市圈未来发展趋势，对标纽约、伦敦等更为先进的全球城市及区域，提出凝聚多方共识、体现市民意志的目标愿景；实施导向方面，规划针对目标与问题梳理形成5大战略，每个战略又进一步细化为具体的行动与项目，并同时提出支撑项目实施的保障机制。

“2016版规划”逻辑框架

2.3  构建面向未来的3大愿景畅想

东京广域首都圈将视野转向更加多元的维度，希望打造一个令人们有幸福感、令世界向往并能引领日本高度参与国际竞争的都市圈。同时，从产业动力视角判断日本制造业在亚洲已经不具备竞争优势，从环境品质视角判断日本已克服了经济高速增长时期出现的严重拥堵、空气污染、环境破坏等问题，从人的活动视角判断未来老龄化社会下的人的活力营造成为重点。因此，日本提出3大愿景畅想：成为人口与文化聚集的创意区域，建设高品质、高效率、精细化的“精品都市圈”，打造共生包容、多元对流的区域。

2.4  谋划“对流”理念下的空间布局

针对首都圈长期存在的东京单极化及严重老龄化下的活力持续下降等问题，日本第7次《国土形成规划》对海内外、都市圈间、城与乡、魅力区4大层次的对流型国土构建要求，提出对流型首都圈的空间构想。对流是与集中截然相反的概念，是对传统东京首都圈集聚—扩散理念的突破，强调双向互动性。

集中与对流理念模式图

对流型首都圈构建重点包括3个维度，从空间维度构建对流型的空间结构，包括4大跨区域协作轴、4大特定主题对流圈、2大城市协作集群及4大对流基地；从系统维度构建近域型和走廊型旅游圈、综合防灾协作块及综合交通体系支撑；从分层维度分别强化与全国其他区域对流、首都圈对流及首都圈内各次区域内部对流等。

东京首都圈具体空间结构要素

2.5  形成重点计划支撑的体系

兼顾愿景与行动是本次规划的主要特色。为了推动美好愿景的稳步实现，规划将未来10年命名为关乎东京首都圈发展的“命运十年”，将目标愿景转化为构建科学的土地管理体系、建设应对灾害的韧性大都市圈、成为世界最大经济区并提升国际竞争力、建设对流型首都圈、建设共生型首都圈等5大战略及38个项目，又将各个项目细化为可实施、可监督的114项行动，并最终形成项目库。

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2016版首都圈广域地方规划分析东京首都圈规划内容重心的演变与比较

3.1  区域视野：从近域都市区走向广域首都圈

东京首都圈规划范围一直处于动态变化中。第一版首都圈规划范围为东京都与琦玉、千叶和神奈川3县，是东京都1小时通勤圈范围。第2—5版首都圈规划范围为1都7县。2009版和2016版广域首都圈规划为1都11县。可见，东京首都圈规划范围不断扩大，区域协调的视野从近域一体化走向广域的区域协作。

东京首都圈3个规划范围层次

3.2  技术思路：从问题导向为主到“目标+问题”导向

一方面，东京首都圈规划历来很重视针对问题的分析与应对。“一极集中”的问题基本贯穿各版规划，并在各时期有所差异。另一方面，近期的几版规划中虽然提出功能集中、老龄化社会严重等需要解决的问题，但已逐渐明晰目标引领的技术框架。

3.3  空间战略：从空间管控到功能引导

东京首都圈规划前2版规划体现了强管控的思路。第2—5版规划强化多中心、网络化空间结构的培育，通过在外围地区培育多种功能业务核都市以打造次级都市圈。近2版广域首都圈规划更加强调功能空间互动，“2016版规划”提出的对流型首都圈建设，正是希望通过不同类型的人与不同层次与范围的空间频繁交流，产生物体、资金、信息、知识等活跃的流动，给首都圈地区带来活力。

历版首都圈规划空间重点及要点梳理

3.4  规划抓手：从战略举措到项目行动

前5版首都圈规划更侧重于传统规划思路下的战略引导。“2009版规划”已明确提出“目标—战略—项目—行动”的规划思路，“2016版规划”进一步延续了这种项目与行动的思路，并对相关项目进行了扩充。此外，为加强项目实施的效用评估与监督，由日本国土交通省编制年度实施情况报告。

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对于我国大都市圈规划编制的启示

国内都市圈空间协同规划探索尚处于初级阶段，规划模式、定位价值和核心内容尚未形成共识。东京广域首都圈经过多轮的探索，积累了一定的经验，可为我国大都市圈规划提供有益的启示。

4.1  规划思路：兼顾问题导向、目标导向与责任导向

国内推进的大都市圈空间规划，往往既面临待协调的具体问题，又缺少区域共同纲领和职责要求，因此规划思路需要兼顾目标导向、问题导向与责任导向。

4.2  规划范围：相对稳定且能动态调整

关于规划范围的界定，可结合经验借鉴、定性与定量测度、相关政府协同意愿等方面进行考量。从纽约、东京、巴黎等超大城市经验来看，一般需划定半径100 km左右的都市圈腹地。如上海大都市圈通过人口通勤联系、功能联系、交通通勤等定量分析，以及地理邻近、文化渊源、重大设施统筹等定性校核，初步识别了包含上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的“1+6”范围，再结合江浙两省政府意见及专家建议，纳入湖州、常州从而综合形成“1+8”的大都市圈范围。

4.3  规划框架：目标愿景—行动策略—项目库

大都市圈规划涉及多个行政主体，任何一方的开发建设行为都会使其他几方受到联动影响，既需要从更长远、更高视角谋划区域发展的目标愿景，也需要针对目前各行政主体间面临的区域协调矛盾提出具有可操作性的行动对策。区域级生态、交通、产业等重点功能地区，明确共同发展目标与协同重点，突出板块特色。将重点行动提炼形成项目库，明确项目实施主体、实施时序。

4.4  空间引导：关注空间理念与空间协同布局构想

都市圈规划既面临着各级行政单元的多元利益诉求，也面临着跨界地区具体规划建设的现实问题，需要从全域可持续发展视角谋划大都市圈空间布局，并注重共同理念与价值观的先导作用。

4.5  机制保障：明确定位并完善组织架构

由于中国都市圈规划并不是法定规划，在很大程度上受到行政区划的约束和影响，不能从区域一体化发展的角度，对区域性的开发管理问题进行整体性的规划，因此需要机制体制的完善和保障。我国的都市圈规划中，一方面建议尽快明确都市圈规划的地位与作用，另一方面应充分发挥专家智库的智囊团作用，同时在规划组织上应充分吸取调动地方政府的积极性。

详情请关注《上海城市规划》2019年第2期《东京广域首都圈构想及对我国大都市圈规划编制的启示》，作者：马璇、张振广，中国城市规划设计研究院上海分院。

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